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中国第三产业发展的经验与教训

来源:中国共产党新闻网 作者: 发布时间:2018年08月27日 浏览次数:

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一、改革开放以来中国发展第三产业的经验

  1.对服务经济理论的科学探讨推动了第三产业的大发展

  改革开放以来中国第三产业迅速发展,与学术界对服务经济理论的科学探讨密切相关。服务经济理论指导三产业发展观念更新,转变为政府促进第三产业发展的政策,进而推动第三产业形成持续发展态势。

  新中国成立之后一直实行的是重工业优先发展的赶超战略,致使在20世纪70年代末期,中国国民经济比例严重失调,农产品、消费类工业品严重供应不足,原材料、能源、交通运输等基础产业和基础设施的发展严重滞后。1979年,中央提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针,经济建设中执行加强农业和轻工业、压缩工业基本建设规模、大力发展基础产业和基础设施的政策。20世纪70年代末80年代初,中央有关经济工作的重要文献,都将产业结构的调整放在极其重要的位置。改革开放初期,中国产业结构明显不合理、已成为经济持续发展和提高经济效益主要障碍的客观现实,迫切要求从理论上明确第三产业的性质、定位等问题。

  20世纪80年代初期,中国学者主要讨论第三产业的性质和在中国应用三次产业分类法的必要性和可行性。在中国,长期以来,相当多人把服务人员看成是不创造价值、不创造社会财富的“非生产人员”,是靠“物质生产部门”的布施养活的,动辄指责他们“吃农民的饭,穿工人的衣”,而又“一不会种田,二不会做工”,不生产实物产品简直有如做了亏心事一般。这种认识,来源于传统政治经济学的“唯实物产品观”。理论的偏差导致实践上对服务业采取贬斥、压缩、控制发展的产业政策。而实际上,服务人员获得工农生产的“饭”和“衣”,是以向对方提供生产与消费同时进行的服务产品为代价的。服务人员一不会种田,二不会做工,就如同工人农民一不会教书,二不会治病一样,是社会分工,各司其职的必然结果,没有什么理由要加以非议。传统政治经济学理论将产品局限于物品的范围,否认“非物质生产劳动者”生产产品,这是上述谬论得以流行的一个理论渊源,也是中国第三产业缓慢发展的重要原因。要正确认识第三产业的社会地位,关键问题是必须突破传统的产品观念,将非实物形态的劳动成果也纳入社会产品的范围。中国学术界在20世纪80年代初开始了对服务行业是否创造产品、价值和财富进行了大讨论,取得重大进展。获孙冶方经济科学著作奖的《第三产业经济学》是这一时期学术研究的代表性成果?。它以服务产品理论为基石构筑起一个理论新体系,以严谨的态度将政治经济学正确地应用到第三产业领域,探讨、概括和解释现代经济生活中涌现的以服务业为中心的一系列新问题,补充、丰富了传统政治经济学的基本原理,透过纷繁复杂的第三产业经济现象,从共有经济规律和特有经济规律两个角度,系统揭示了第三产业经济规律。该成果被中共中央国务院《关于加快发展第三产业的决定》采用,对中国第三产业发展的实践和决策产生了积极的影响。

  21世纪初期,学术界围绕二、三产业的关系,开展了新一轮的思想交锋。一种观点认为,制造业是服务业发展的前提和基础,服务业发展处于一种需求遵从地位,即其通过对经济增长尤其是工业扩张所引致的服务需求来产生影响,因此服务业发展附属于工业发展。有些学者认为,工业化是中国经济和社会发展难以跨越的。中国的现代化任重道远,中国工业在国际市场上的优势正在转化为竞争优势,所以中国应当进一步扩大工业投资,提高工业在国民经济中的比重。他们认为,只有工业化和城市化都达到了一定水平,才能形成对于服务业的需求和市场,服务业才有可能获得高的要素投入回报。与此针锋相对的一种观点认为,服务业尤其是生产服务业是制造业生产率得以提高的前提和基础,没有发达的生产服务业,就不可能形成具有较强竞争力的制造业部门。二、三产业之间并非割裂的关系,而是表现为相互作用、相互依赖、共同发展的互补性关系。随着制造业部门的扩大,对服务业的需求,如贸易、金融、交通、社会服务等会迅速增加,这将提高制造业部门的生产率。当然,服务业的增长也要依靠制造业部门中间投入的增加。而且,随着经济发展程度的提高,服务业与制造业之间彼此依赖的程度加深。

  从理想交锋的结果看,政府决策层很明显受后者的影响较大。党的十七大明确指出,要加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级,促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、二、三产业协同带动转变,发展现代服务业,提高服务业比重和水平。

  2.各级政府对第三产业的发展日益重视,政策支持越来越到位

  改革开放以来,在经济结构升级的迫切要求之下,在理论界几次思想争论的推动之下,各级政府对第三产业的认识逐渐深化,对第三产业发展支持的力度日益加强。在中央层面,改革开放以来出台了三次影响较大、涉及面较广的针对服务业的发展政策。

  19926月,中共中央国务院发布了《关于加快发展第三产业的决定》《决定》指出,必须使第三产业有一个全面、快速的发展。《决定》从第三产业的加快发展是生产力提高和社会进步的必然结果,加快发展第三产业对于市场发育、社会服务能力、经济体制改革、扩大开放等的作用,第三产业发展有利于经济结构调整,第三产业在吸纳劳动力就业方面具有的独特优势,第三产业能适应人民群众日益增长的物质和文化生活的需要等五个方面,分析了发展第三产业的重要意义,并颁布了13条政策措施。这些政策抓住了当时制约第三产业发展的关键性薄弱环节,很大地改善了第三产业发展的政策环境。

  2001年底,国务院办公厅转发国家计委关于《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》。该政策文件从优化服务业行业结构、扩大服务业就业规模、加快企业改革和重组、放宽服务业市场准入、有步骤地扩大对外开放、推进部分服务领域的产业化、促进后勤服务的社会化、鼓励中心城市“退二进三”、加快服务业人才培养、多渠道增加服务业投入、扩大城乡居民的服务消费、加强服务业的组织领导等12方面,提出了37条促进服务业发展的措施。

  20073月,国务院发布《关于加快发展服务业的若干意见》,再度为服务业发展政策松绑。该《意见》明确提出要加大政策扶持力度,推动服务业加快发展。要依据国家产业政策完善和细化服务业发展指导目录,从财税、信贷、土地和价格等方面进一步完善促进服务业发展政策体系,要拓宽投融资渠道,加大对服务业的投入力度。《意见》还从加快推进服务业标准化、积极营造有利于扩大服务消费的社会氛围、规范服务市场秩序、完善人才资源配置体系等四方面,提出了不断优化服务业发展环境的政策举措。值得一提的是,《意见》还出台了加强服务业发展工作组织领导的具体措施,提出要国务院成立全国服务业发展领导小组,指导和协调服务业发展和改革中的重大问题,提出促进加快服务业发展的方针政策,部署涉及全局的重大任务。

  近几年,不少地方政府,特别是在经济比较法发达的地区,纷纷出台推动服务业发展政策,比较典型的有上海、广东、苏州、江苏、南京、天津、杭州等。这些政策可细分为两种类型,一种是发展纲要,另一种是政策意见。发展纲要主要是对当地服务业发展现状进行评估、阐明发展服务业的意义、设定发展目标、界定发展的重点区域和行业,以及提供一些原则性和方向性的指导意见。相比较而言,政策意见则显得更具体、细致,主要从税收、财政、金融、市场准入、用地、用水等方面详细列举相关优惠措施。

  3.多渠道增加投入,推动第三产业供给创新

  保证对第三产业投入增长,是促使第三产业持续、稳定、快速发展的重要前提。2001年底颁布的《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》,明确提出要“多渠道增加服务业投入”,并提出了三条具体的政策措施:(1)中央和地方各级政府,都要适当安排一定数量的投资,作为加快发展服务业的引导资金,主要用于国家鼓励的服务业建设项目的贴息或补助,以更多地吸引银行信贷资金和社会投入。(2)银行要适当增加对服务业的信贷支持,在独立审贷基础上积极向符合贷款条件的服务业企业及其建设项目发放贷款。有关部门要加强与银行的沟通,积极向银行推荐有效益的服务业项目。(3)鼓励符合条件的服务业企业进入资本市场融资,通过股票上市、企业债券、项目融资、资产重组、股权置换等方式筹措资金。创造条件,逐步解决某些服务行业用水、用气、用电价格不合理问题。

  就服务业发展引导资金而言,从2002年开始,国家发改委每年安排2亿元资金,主要是对服务业的关键性领域、重点行业给予支持。从2002年到20044月,国家服务业发展引导资金累计使用4.3亿元,实际下达3.9亿元,涉及30个省、直辖市、自治区等,带动直接投入50亿元。各地方政府对国家发改委设立服务业引导资金的政策多持积极响应态度。根据国家发改委的统计报告,地方政府设立相应引导资金的个数从2002年的4个增加到2003年的19个。2004年,国家发改委发布《国家服务业发展引导资金使用管理办法》,详细界定了设立国家服务业发展引导资金的意义、引导资金支持的重点领域、使用方式等事项,为多渠道增加服务业投入提供了重要的催化剂。

  4.市场准入机制改革不断推进,提升了市场活力和企业发展动力

  无论在经济发达国家还是在发展中国家,运用行政力量实行垄断经营、排除市场进入,必然会导致服务质量低下、价格高昂、生产成本膨胀。在改革开放以前,我国基本上所有的服务行业都由中央政府或地方政府的企业或机构垄断经营。政府既是管制政策的制定者,又是具体业务的实际经营者,这种垄断是一种典型的行政性垄断。在行政性垄断状况下,不存在外部竞争压力,企业内部没有追求成本最小化的刺激,往往会导致机构臃肿、人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理低效率,使企业实际的生产成本大大高于按企业能力可能获得的最小生产成本,从而存在严重的低效率。

  改革开放以来,中国的体制改革走的是渐进化道路,这存在多重表现:第一,行政性分权先于经济性分权;第二,农业改革先于工业改革,工业改革又先于服务业改革;第三,在工业和服务业内部,价格改革先于市场结构改革,最后才触及产权重组。在第三产业中,在1980年代中后期,消费性服务行业率先进行了市场结构改革,很快形成了竞争性的市场格局,企业活力被激发出来。1990年代中后期,第三产业的市场化改革开始逐步向铁路、民航、电信等自然垄断部门延伸。1993年,中国对国内开放了非基本电信业务,主要是无线寻呼业务和增值业务。1994年,成立了中国联通公司和吉通公司,除了允许开展非基本电信业务外,还允许它们向用户提供基本电信业务。1999年和2001年中国政府对电信市场的两次分拆重组,进一步促进了国内电信业务的竞争。在中国电力体制改革中,国家电力公司和属地方政府及其他部门管理的电力企业,全部按照发电和电网两类业务进行重组,实行厂网分开,在发电环节引入竞争机制。然后,将输配电环节分离,允许发电企业对大用户和配电企业直接供电,在输配电领域引入竞争,使垄断的输电网络被迫接受厂家直销和用户直购两方面的竞争。

  随着市场准入机制改革的推进,政企关系也逐渐得到了调整,不必要的政府干预在减少,企业经营自主权在逐步加大。在中国传统的政府管制体制下,电信、铁路、管道煤气、自来水供应等自然垄断产业的主要业务是由中央政府或地方政府垄断经营的,是典型的以政企合一为特征的行政性垄断。这种高度政企合一的体制具有许多弊端,如自然垄断产业的经营企业没有生产经营的重大决策权,垄断经营使企业缺乏竞争活力,相对单一的投资渠道使自然垄断产业的投资不足。显然,消除这些弊端的唯一有效途径就是实现政企分开。近年来,随着市场取向的改革的不断深入,中国相继对电信业、电力业、铁路运输业、城市公用事业等的政企关系进行了重大调整。这些产业在体制上实现了不同程度的政企分开。从电信业来看,在21世纪初,信息产业部与直属电信运营商的脱钩工作全部完成,信息产业部已经不再直接管理企业,全面转向行业管理。主体电信运营商则在建立现代企业制度,转换经营机制,新兴电信运营商在国家扶持下快速成长,企业与产业的发展活力大大增强。而其他一些行业,如自来水、管道煤气等方面的政企分开的改革也在进行中。改革相对迟缓的是铁路运输业,铁道部目前尚实行政企不分的体制,与其他部委形成了截然不同的体制反差。

  尽管中国第三产业不同行业的垄断程度和政企分开的改革进度有所区别,但改革开放以来走过的历程足以表明:依据产业性质,尽可能推进市场准入改革,实行政企分开,划清政企界限,赋予企业真正独立的经营自主权,消除政府对企业正常经营活动的干预,是促使中国第三产业迅速发展的基本经验之一。

  5.坚定不移地推进服务领域对外开放,把大力发展服务贸易作为转变外贸增长方式、提升对外开放水平的重要内容

  在经济全球化时代,服务贸易的发展越来越快。1980年至2004年,全球服务贸易规模从3600亿美元扩大到21000亿美元,增长了5.8倍。国际服务贸易结构正在走向高级化,目前通信服务、建筑服务、保险服务、金融服务、计算机和信息服务,以及特许权使用和许可、专业服务等现代服务的贸易已占到整个服务贸易的将近一半。在这一过程中,发达国家占据国际服务贸易的绝对主导地位,已占全球服务进出口总额的75%以上,其中,美、英、德三国就占了全球服务贸易总额的近30%

  在推进第三产业领域改革的同时,中国也非常注重第三产业领域的对外开放。尤其在加入WTO之后,中国服务业对外开放的步伐明显加快。中国政府按照加入世贸组织服务贸易领域开放的各项承诺,鼓励外商投资服务业。服务业吸收外资法律法规在不断完善,随着外资逐渐进入服务业领域,国外先进经验不断向中国服务业渗透,企业的治理结构和管理水平得到质的提升。

  在吸引FDI投向服务业的同时,政府部门越来越重视把大力发展服务贸易作为转变外贸增长方式、提升对外开放水平的重要内容。要求把承接国际服务外包作为扩大服务贸易的重点,发挥中国人力资源丰富的优势,积极承接信息管理、数据处理、财会核算、技术研发、工业设计等国际服务外包业务。不少发达的沿海地区和城市根据自身优势,研究制定出鼓励承接服务外包的扶持政策,培育出一批具备国际资质的服务外包企业,形成了一批外包产业基地。有些企业甚至走出国门,到国外提供市场调研、法律咨询、信息、金融和管理等服务。中国的服务贸易市场也越来越开放,在WTO分类的160多个服务贸易的部门中,发达国家一般来说开放覆盖面是80%,发展中国家和所谓的转型国家一般是20%40%,而中国在2004年就已经达到了62%,而且中国是在加入WTO后刚刚3年就达到了如此高的覆盖水平。

  得力的政策扶持与开放的市场造就了中国服务贸易的辉煌成就。1982年中国服务贸易只有46亿美元,2006年服务贸易进出口总额上升到1917.5亿美元。1982年,中国服务贸易占世界服务贸易的比重不足0.6%,居世界第34位;2004年,提高到2.8%,居世界第9位。近年来,中国服务贸易呈现三大特点:一是服务贸易逆差规模缩减。2006年,中国服务贸易逆差89.1亿美元,比2005年下降3.9%。二是新兴服务贸易领域发展迅猛。2006年,在旅游和运输两个传统服务贸易项目继续快速增长的同时,计算机和信息服务、咨询服务出口分别比2005年增长60.8%47.2%,大大高于中国服务贸易出口增长23.7%的水平。2006年,中国金融服务进口8.9亿美元,增幅为4.6倍。三是中国服务贸易进出口市场高度集中。服务贸易进出口前十位伙伴国家(地区)占有3/4的份额,中国香港、美国和日本为我国前三大服务贸易伙伴。

  二、改革开放以来中国发展第三产业的教训

  1.部分地方政府的官员解放思想仍不到位,对产业结构高级化的发展规律认识不足,对第三产业发展重视不够

  长期以来,中国因经济发展水平低,产业结构处于较低层次,第三产业比重小,工农业占据了国民经济80?%以上的比重。因此,从抓主要矛盾的角度看,把国民经济现代化主要看成是工农业现代化,失真度并不大。但是,改革开放以来第三产业迅速发展,比重日趋增大,在沿海发达地区和一些大城市,已经或者将要逼近甚至超过国民经济的50%。这意味着服务业现代化对国民经济现代化的影响力已经或将要超越工农业。可是,不少领导干部对第三产业在国民经济中的这种地位的变化趋势缺乏正确认识,观念还停留在20世纪五六十年代工农业是国民经济的“当家长子”的旧轨迹上。在不少地区,农村干部“洗脚上田”奋斗近30年后也熟悉了工业,搞现代化建设谈工农业现代化如数家珍,但对第三产业的性质、功能和发展规律,不仅缺乏思路,甚至连基本概念也没有形成。对产业结构高级化的趋势缺乏认识,就使得第三产业现代化的战略思想难以形成。时至今日,不少领导对现代产业不仅包括有形产业工农业,而且包括无形产业服务业,现代社会产品不仅包括工农业生产的实物产品,而且包括第三产业生产的服务产品,现代社会财富不仅包括工农业创造的实物财富,而且包括第三产业创造的非实物财富,仍缺乏起码的认识。一些人把工农业看成是创造社会财富和社会价值的“实业”,把服务业看成是不创造社会财富和社会价值,只是消耗社会财富的“虚业”;把抓工农业看成“真抓实干”现代化建设,把抓服务业看成是“虚工虚作”。在这种误解的影响下,国民经济现代化建设被片面地认识为就是增加工农业产品和实物财富的积累,因此现代化建设只盯着工农业的现代化,忽视了服务业的现代化。不少政府官员虽然也把发展第三产业挂在嘴上,但实际上只是把它当作贯彻上级意图的口号或显示政绩的标志,对于为什么要加快发展第三产业,缺乏理性认识,这就使得发展第三产业在一些地区处于“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的状况。

  2.“摸着石头过河”推进第三产业市场化改革,对一些细节性的问题尤其在先行的规制制度完善方面考虑欠周详

  中国和发达国家相比,在第三产业市场化改革方面,相同之处体现在均强调对自然垄断型服务企业进行产权变革、吸引民间资本注资。不同之处则体现在以下两方面:(1)发达国家在对自然垄断型服务企业进行拆分时,强调竞争与效益兼顾的原则,而中国对竞争机制引入较为重视而对后者关注不足。从垄断改革实施的效果看,忽略效益产生了较严重的后果。(2)发达国家往往先制定法律、法规,然后以此为依据推行市场化改革。而中国推进第三产业的市场化改革通常是“摸着石头过河”,没有一套成熟的管制体系,经常会出现一些意料之外的矛盾和困难,也使一些政策往往因缺乏法律法规支撑而导致力度不足。

  3.在对外开放方面,对促进企业走出去重视相对不足,措施不得力

  发达国家非常重视通过多边贸易谈判与服务贸易协定,推动他国积极开放自身具备比较优势的服务领域,此外它们也非常注重知识技术密集型服务行业的知识产权保护,以此为本国服务企业拓展国际服务市场创设条件。而中国在这方面的经验显然不足,做得很不够。中国虽也鼓励本国服务企业“走出去”,但由于缺乏具体的、切实可行的政策举措,面对重重政策掣肘,很少有企业能够成功突围走出国门。

  摘自《发展和改革蓝皮书》

责任编辑:班喜龙

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